Közbeszerzési újdonságok - Új jogintézmények, megváltozott eljárások, várható nehézségek

2015.11.11. Jogi Fórum / Fábián Erika

A korábbihoz képest sok jelentős változást tartalmaz az új közbeszerzési törvény, ám az újdonságoknak nem fog mindenki örülni – tudhattuk meg a Jogi Fórum legutóbbi szakmai konferenciájá Guba Zoltán hivatalos közbeszerzési tanácsadótól.

A tavaly kihirdetett európai uniós irányelvek a magyar jogalkotót új közbeszerzési szabályok alkotására késztették, melynek eredményeképpen született meg az idén novembertől hatályos 2015. évi CXLIII. törvény. A Jogi Fórum októberi szakmai rendezvénye elsősorban a korábbitól eltérő, új szabályokra fókuszált. Kellő részletességgel, Guba Zoltán ügyvéd, közbeszerzési tanácsadó előadásában értesülhettek az érdeklődők a közbeszerzési szabályokról, azok várható nehézségeiről és az eljárások megváltozott rendjéről.

A törvényt szeptember 22-én fogadta el az Országgyűlés, és a hatálybalépéséig a felkészülésre mindössze néhány hét állt rendelkezésre. Változásokat bőven tartalmaz az új törvény, ám az újdonságok nem fogják elnyerni mindenki tetszését - derült ki az előadásokon. Az ajánlattevői oldalnak egyszerűbb lesz a helyzete, mint korábban, s feladataik a töredékére csökkennek. Sajnos az is nyilvánvaló, hogy az ajánlatkérőnek kell majd elvégeznie azokat a feladatokat, melyek alól az ajánlattevő az új törvény folytán mentesül. A nemzeti nyílt eljárásban minimálisak ugyan a módosítások, ezek mégis jelentős módosításokat jelentenek, míg a közösségi eljárási rendben az első néhány hónap fog nehézséget jelenteni a közbeszerzési társadalomnak.

A közösségi eljárási renddel kapcsolatban nagy probléma az Egységes Európai Közbeszerzési Dokumentum nevű nyilatkozat hiánya, mely a törvény új központi jogintézménye lesz, azonban az Európai Bizottság az elmúlt másfél évben ennek még a tervezetét sem dolgozta ki. Másik hiányosság a közösségi eljárással kapcsolatban, hogy mivel új irányelv van, a hirdetményminták is újak lesznek, melyek még szintén nem készültek el. Ha ezeket elfogadja az uniós jogalkotó, utána a tagállami nyelvekre is le kell fordítani azokat, s minden tagországban meg kell jelentetni, s ezt követően bevinni a TED (Tenders Electronic Daily) rendszerbe, ahol az uniós közbeszerzési hirdetmények jelennek meg. Ezután pedig a magyar Elektronikus Hirdetményfeladó Rendszerbe is implementálni kell a nyomtatványokat. Ez jelentős időt fog igénybe venni.

Az ajánlatkérők személyében érdemi változás két területen történt, az egyik a támogatásból megvalósuló beszerzéseknél, másik az in house beszerzésnél. Ismert, hogy korábban a támogatásból megvalósuló beszerzéseknél az volt a mértékadó szempont, hogy milyen volt a támogatás intenzitása. Uniós eljárási rendben akár 50%-ot meghaladó támogatás intenzitás is megalapozta, hogy egy olyan szervezet, aki általánosságban nem lenne köteles alkalmazni a törvényt, de arra tekintettel, hogy támogatást kap egy másik általános ajánlatkérőtől köteles volt alkalmazni a közbeszerzési törvény (Kbt.) szabályait. Nemzeti eljárásban ez a támogatási szint 75% volt, ha ezt az arányt meghaladta a támogatás, akkor alkalmazni kellett a Kbt-t. Ez a két számarány az új törvénnyel sem változott.

Az új Kbt. szerint már nem minden közbeszerzési tárgy szerinti beszerzés tartozik a Kbt. hatálya alá, hanem konkrétan felsorolja a jogszabály, hogy mely közbeszerzési tárgyaknál kell közbeszereztetni. Az egyik az építési beruházásoknak az a része, ami a Kbt. melléklete szerint a mélyépítési munkákat takarja, továbbá a kórház, sportlétesítmény, szabadidőközpont, közintézmény, felsőoktatási intézmény építési munkáit is közbeszereztetni kell, továbbá az ezekhez kapcsolódó szolgáltatás megrendeléseket. Kettős szintű lesz a belépés mostantól. Egyrészt a támogatás intenzitást kell figyelembe venni, például, ha uniós eljárásban 40% a támogatás intenzitás, akkor nem kell közbeszereztetni. De ha a beszerzés meg is haladja a felsorolt támogatási intenzitási arányokat, akkor a többi feltételnek is meg kell felelni. Tehát csak azokban az esetekben kell közbeszerzési eljárás, ahol mélyépítés van, vagy a jogszabály által felsorolt építési beruházások illetve az ezekhez kapcsolódó szolgáltatás megrendelések. Másrészt feltétel az is, hogy a törvényben megjelölt ajánlatkérőnek (jellemzően pl. minisztériumok, állam, költségvetési szervek.. stb.) közvetlenül támogatnia kell ezt a beszerzést.

Az eredeti tervek szerint csak ebben az egy esetben kellett volna közbeszerezni, azonban olyan szűk területre korlátozódott volna így a közbeszerzés, ami nem biztos, hogy megfelelt volna az uniós előírásoknak. Ennek orvoslására bekerült a jogszabálytervezetbe egy újabb bekezdés is, mely szerint: támogatásból megvalósuló beszerzés vonatkozásában az a szervezet is közbeszerzésre köteles, amelynek beszerzését egy vagy több ajánlatkérő legalább 25 millió forint összegben közvetlenül támogatja. Ha tehát nem valósul meg az első bekezdés, akkor is közbeszereztetni kell, ha ez a feltétel megvalósul. Itt a támogatási intenzitás nem számít. Ha a klasszikus ajánlatkérő legalább 25 millió forintot közvetlenül ad egy beszerzés megvalósításához egy támogatott szervezetnek, akkor a Kbt. szabályait alkalmazni kell.

A támogatásból megvalósuló beszerzések kapcsán van egy harmadik újdonsága is a törvénynek. Önként is vállalhatja valaki a közbeszerzés lefolytatását, amire a korábbi törvény is lehetőséget adott, ami viszont új elem, hogy szerződésben is vállalhatja ezt a támogatott szervezet. A jogszabály megfogalmazása miatt a támogatási szerződések megkötésénél különösen figyelmesnek kell lenni az előadó szerint. Arra hívta fel a figyelmet, hogy ha úgy szól a támogatási szerződés, hogy a „támogatott vállalja, hogy betartja a közbeszerzési törvény szabályait”, akkor az annyit fog jelenteni, hogy köteles lesz megvizsgálni az első és a második feltételt, s ha egyik sem áll fenn, akkor nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni. Ha azonban úgy szól a szerződés, hogy a közbeszerzési eljárás lefolytatását vállalja, akkor attól függetlenül, hogy egyik feltétel sem valósul meg, akkor is közbeszerzési eljárást kell kiírni.

Az in house beszerzéseknél (amikor az ajánlatkérő nem a piacról szerzi be a számára fontos beszerzési tárgyakat, hanem saját leányvállalatától) pozitív változást hozott a törvény. Újdonság a fordított in house (leányvállalat vásárol az anyavállalattól), és a horizontális in house (ha az ajánlatkérőnek több leányvállalata van, akkor egymással is köthetnek saját szabályaik szerint, közbeszerzés nélkül is szerződéseket).

Guba Zoltán a kivételi körökkel kapcsolatosan is több változásról beszélt. Ilyen például, hogy hitel és kölcsönszerződésnél nem kell alkalmazni közbeszerzést. Eddig a hitelszerződés csak nemzeti eljárásrendben volt kivétel, most minden eljárásrendben. Fontos, hogy csak új hitel- és kölcsönszerződésre vonatkozik ez, a régebben kötött szerződés módosítására a régi szabályok irányadóak. A K+F szolgáltatás esetén megszorítás történt, csak a felsorolt CPV kódok esetében alkalmazható a kivétel, azaz ilyenkor a K+F szolgáltatás még közösségi eljárásban sem tartozik a Kbt. hatálya alá. Ügyvédi tevékenység esetén szintén megszorító intézkedés történt: csak a – bíróságok, hatóságok előtti - jogi képviselet és az ehhez nyújtott jogi tanácsadás maradt a kivételi körben. Nemzeti eljárásrendi beszerzési értékben viszont még mindig lehet jogi szolgáltatást minden jogi területen közbeszerzés nélkül odaítélni egy gazdasági szereplőnek. Nem kell továbbá a Kbt.-t alkalmazni nemzeti eljárási rendben a 3. melléklet szerinti szolgáltatások esetében 18 millió forintig. Ezek tipikusan a szociális és ehhez kapcsolódó szolgáltatások. Ami pedig nagyon pozitív, az a tervezési szolgáltatásokkal kapcsolatos kedvezmény. Nemzeti eljárási rendben a tervezési szerződések vonatkozásában nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni a törvényben megjelölt CPV kódok alatt felsorolt szolgáltatásoknál.

A becsült érték fogalmában is tapasztalható jelentősebb változás, mely szerint most már nem az adott piacon általában kért vagy kínált legmagasabb árat kell becsült értéknek tekinteni, hanem a legalacsonyabb ár lesz irányadó a beérkezett értékek közül. A becsült érték vizsgálatánál egyebekben nehezebb helyzet lesz a jövőre nézve az előadó szerint. Konkretizál a törvény, amikor úgy rendelkezik, hogy az ajánlatkérőnek – ahogyan eddig is, csak most már ezt egyértelműen is rögzítve - becsült érték meghatározása céljából külön vizsgálatot kell végezni és annak eredményét dokumentálni. Ez egy felelősség deklarálása is egyúttal az ajánlatkérőnél. A vizsgálat során az ajánlatkérő objektív alapú módszereket alkalmazhat. A jogszabály segít azzal, hogy felsorol néhány módszert, melynek segítségével elkészítheti a vizsgálatot. Ilyen módszer például az indikatív ajánlatok bekérése, a szakosodott szervezetek által végzett piackutatás, az igazságügyi szakértő igénybe vétele, a szakmai kamarák által ajánlott díjszabások felhasználása, szakmai kamarák által előállított és karbantartott, megvalósítási értéken alapuló, részletes építési adatbázis, a Közbeszerzési Hatóság által kiadott árstatisztika, az ajánlatkérő korábbi, hasonló tárgyra irányuló szerződéseinek elemzése. A jogszabályban újdonság, hogy a közbeszerzési eljárás megindítása előtt az ajánlatkérő független szakértőkkel, hatóságokkal, illetve piaci résztvevőkkel előzetes piaci konzultációkat folytathat, tehát ez jogszerűnek minősíti a Kbt. Feltétel, hogy nem adhatnak ki többletinformációt ennek a piaci szereplőnek ahhoz képest, amit a közbeszerzéskor fognak kiadni, illetve nem mondhatja meg az ajánlatkérő, hogy mikor fog indulni az eljárás.

Az összeférhetetlenség szabályait tekintve külön kell vizsgálni az ajánlattevői és az ajánlatkérői oldalt. Az ajánlatkérői oldalon érdemi változások nincsenek, az újítások az ajánlattevőt érintik leginkább. Összeférhetetlen, azaz nem lehet ajánlattevő, részvételre jelentkező, alvállalkozó, alkalmasság igazolásában részt vevő szervezet, aki az eljárással vagy annak előkészítésével kapcsolatos tevékenységbe bevont személy vagy szervezet; az a szervezet, amelynek vezető tisztségviselőjét vagy felügyelőbizottságának tagját, tulajdonosát, ezek közeli hozzátartozóját az ajánlatkérő az eljárással vagy annak előkészítésével kapcsolatos tevékenységbe bevonta (ha közreműködése az eljárásban a verseny tisztaságának sérelmét eredményezheti); állami vezetők (és hozzátartozóik tulajdonában álló szervezetek. Újítás, hogy csak akkor kell kizárni egy ajánlattevőt, ha közbeszerzési eljárásban részt vevő gazdasági szereplők esélyegyenlősége más módon nem biztosítható. A kizárást megelőzően az ajánlatkérő - hiánypótlás vagy felvilágosítás kérés útján - köteles biztosítani annak lehetőségét, hogy az érintett gazdasági szereplő bizonyítsa, hogy a közbeszerzési eljárás előkészítésében való részvétele az esélyegyenlőséget és a verseny tisztaságát nem sérti, vagy az összeférhetetlenségi helyzetet más módon elhárítsa. Az ajánlatkérő oldalán eljáró személyekről Dr. Guba Zoltán elmondta, hogy kisebb technikai pontosítás, hogy együttesen kell rendelkezni a négy szakértelemmel (közbeszerzés tárgya szerinti szakmai, közbeszerzési, jogi, pénzügyi szakértelem).

Lényeges változás, hogy egy új jogintézmény is létrejött, a felelős akkreditált közbeszerzési szaktanácsadó, akit be kell vonni, ha részben vagy egészben uniós támogatás is van a beszerzésben. Ezen kívül árubeszerzés és szolgáltatás megrendelése esetén az uniós értékhatárt meghaladó, építési beruházás esetén az ötszázmillió forintot meghaladó értékű közbeszerzési eljárásban is mindenképpen részt kell vennie egy ilyen személynek.

Az eljárás előkészítéséért való ajánlatkérői felelősségről kimondja a törvény, hogy az ajánlatkérő köteles a közbeszerzési eljárást megfelelő alapossággal előkészíteni. A jogszabály az előadó véleménye szerint irreális felelősséget hárít az ajánlatkérőre azzal, hogy előírja, a közbeszerzési dokumentumoknak biztosítaniuk kell, hogy a gazdasági szereplők képesek legyenek műszakilag megfelelő, fizikailag megvalósítható és gazdasági szempontból reális ajánlatot adni. Nem szerencsés, hogy a jogalkotó ezt a rendelkezést – az ezzel ellentétes szakmai vélemények ellenére is – az új törvény részévé tette, hiszen az ajánlatkérő nem lehet felelős az ajánlattevők ajánlatainak megalapozottságáért.

Építési beruházások esetében most már nem csak a megfelelő tervek megléte a feltétel, hanem, jogszabályban meghatározott esetekben az ajánlatkérőnek tervellenőrzésről és tervezői művezetésről is gondoskodnia kell. Ez a kötelezettség érdemben eddig is fennállt, azonban az ajánlatkérők sokszor nem alkalmazták. Ezek részletszabályait rendeletek határozzák majd meg.

Az elektronikus kommunikáció szintén nagy újítása a törvénynek az előadó szerint. A közbeszerzési dokumentumokat (mely a felhívástól kezdve az összes iratot tartalmazza) elektronikus úton, - a regisztrálási adatok megadása után - korlátlanul és teljes körűen, térítésmentesen hozzáférhetővé kell tenni. Ezeket az eljárás megindításától fel kell tölteni egy weblapra, ahonnan azokat regisztráció után bárki letöltheti. Ez az előadó szerint több intézménynél nehezen lesz kivitelezhető, egy ilyen lehetőségeket tartalmazó weboldal üzemeltetésére ugyanis aligha lesz kapacitása például egy helyi önkormányzatnak. A közbeszerzési hatóságnak csak 2017. február 1-jéig kell kifejlesztenie egy elektronikus közbeszerzési rendszert, s nem csak Magyarországon, hanem az Unió összes tagállamában elektronikusan fog zajlani az összes közbeszerzési eljárás.

Az üzleti titok törvényi rendelkezése kapcsán elmondta, hogy az ajánlattevő az elkülönített módon elhelyezett az üzleti titkot tartalmazó irat nyilvánosságra hozatalát megtilthatja, ahogy eddig is. Újdonság, hogy ez az irat kizárólag olyan információkat tartalmazhat, amelyek nyilvánosságra hozatala a gazdasági szereplő üzleti tevékenysége szempontjából aránytalan sérelmet okozna. Az elkülönített irathoz indoklást is kell csatolni, ami részletezi, miért okozna aránytalan sérelmet a nyilvánosságra hozatal. Az indoklás nem elegendő általános megfogalmazásban, ez érvénytelenséget eredményez.

Az iratbetekintésről kiemelte, hogy az összegezés megküldését követően kérhető, hogy az ajánlat üzleti titkot nem tartalmazó részébe be lehessen tekinteni. Meg kell azonban nevezni azt a konkrét jogsértést, amit feltételezünk, s csak az ezzel kapcsolatos részbe lehet betekinteni. Ezt a rendelkezést azonban – az előadó szerint – ki lehet játszani.

Az ajánlattételi határidők kapcsán elmondható, hogy alapvetően minden tekintetben csökkenést mutat, de fontos, hogy elegendő idő álljon rá rendelkezésre. A nyílt eljárásban 35 nap, ha az ajánlatot elektronikus úton is be lehet nyújtani, akkor 30 nap a határidő.

Az új törvény lehetővé teszi a visszalépést is a közbeszerzéstől mind az ajánlatkérői, mind az ajánlattevői oldalon, amely nem szerencsés rendelkezés az előadó szerint. Azáltal, hogy lehetővé teszi ezt a törvény, jogot ad ahhoz, hogy az ajánlattevő bármikor visszavonhassa az ajánlatát.

A kizáró okok listája hosszabb lett a korábbi szabályokhoz képest, melyekből a változott tételek kerültek leginkább bemutatásra a konferencián. Teljesen új kizáró ok például a jogtalan befolyásolás, amely akkor valósul meg, ha az ajánlatkérő bizonyítani tudja, hogy az adott eljárásban megkísérelte jogtalanul befolyásolni az ajánlatkérő döntéshozatali folyamatát, vagy olyan bizalmas információt kísérelt megszerezni, amely jogtalan előnyt biztosítana számára a közbeszerzési eljárásban, vagy korábbi eljárásból ebből az okból kizárták, és a kizárás tekintetében jogorvoslatra nem került sor az érintett közbeszerzési eljárás lezárulásától számított három évig. Már nem kötelező kizáró ok, hogy nem fizették ki az alvállalkozót korábbi közbeszerzésben. Ennek fő oka, hogy az új Kbt. szerint közvetlenül kerülnek kifizetésre az alvállalkozók, így ki fog üresedni ez a szabály.

Egy teljesen új jogintézmény a törvényben az öntisztázás. Lényege, hogy ha egy ajánlattevővel szemben a kizáró ok fennáll, de igazolja, hogy ő mégis megbízható, akkor indulhat az eljárásban. Az adófizetési kötelezettségre és a jogi személlyel szembeni büntetőjogi intézkedésre vonatkozó kizáró ok kivételével bármely egyéb kizáró oknál alkalmazható az öntisztázás, ha a Közbeszerzési Hatóság jogerős határozata kimondta, hogy a benyújtását megelőzően olyan intézkedéseket hozott, amelyek a kizáró ok fennállásának ellenére kellőképpen igazolják a megbízhatóságát. Az ajánlatkérő mérlegelés nélkül köteles ezt elfogadni.

Az alkalmassági követelmények tekintetében nincsenek komoly változások. Eddig két fajtája volt (műszaki-szakmai, gazdasági-pénzügyi alkalmasság), amely most egy továbbival bővül (a nyilvántartásba való szereplésre, vagy engedéllyel, szervezeti, kamarai tagsággal való rendelkezés), ám a feltételektől a törvényben meghatározott esetekben el lehet majd tekinteni, hiszen csak a műszaki-szakmai alkalmassági követelmény előírása lesz kötelező, míg nemzeti eljárásrendben akár alkalmassági feltételek nélkül is indítható lesz eljárás.

Az Egységes európai közbeszerzési dokumentum (EEKD) egy lényeges eleme lesz a közbeszerzésnek. Maga az ajánlat sokkal kisebb terjedelmű lesz, mert az alkalmasság, kizáró okok és a kritériumok igazolására csak az egységes európai közbeszerzési dokumentumot kell becsatolni. Ebben ajánlattevőnek nyilatkoznia kell arról, hogy a kizáró okok nem állnak fenn, és hogy az előírt alkalmassági követelmények teljesülnek, valamint megadja az eljárásban kért információkat, köztük az alkalmassági követelmények teljesítésére vonatkozó adatokat. Az EEKD nyomtatványát az ajánlatkérő készíti el és adja ki, szerkeszthető formában (akár link útján az EB honlapjáról).

A bírálat szabályairól megtudtuk, hogy a jogalkotói cél a minél egyszerűbb közbeszerzési eljárás kialakítása volt. A kizáró okok, az alkalmassági követelmények előzetes ellenőrzésére EEKD szolgál, ajánlatkérő köteles ezt elfogadni, minden egyéb vonatkozásban pedig az ajánlatkérő előzetes ellenőrzést végez, a megfelelő ajánlatokat értékeli az értékelési szempontok szerint. A legkedvezőbbnek minősített ajánlattevőt 5 munkanapos határidővel fel kell hívni az igazolások megküldésére. Ha nem megfelelően és a hiánypótlási felhívásra sem megfelelően nyújtja be az igazolásokat, akkor azt az ajánlatkérő figyelmen kívül hagyja és a következő ajánlattevőt hívja fel ugyanezek benyújtására. Akár úgy is dönthet, hogy többet is felhív igazolás benyújtására.

Az értékelési szempontokról elhangzott, hogy a törvényben háttérbe kerül a legalacsonyabb ár szempont, s az ajánlatkérő köteles vagy a legalacsonyabb költség vagy a legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempontok alkalmazására. Csak akkor választható a legalacsonyabb ár, ha az ajánlatkérő igényeinek valamely konkrétan meghatározott minőségi és műszaki követelményeknek megfelelő áru vagy szolgáltatás felel meg, és további minőségi jellemzők nem relevánsak. A legalacsonyabb ár pedig nem alkalmazható a tervezési, mérnöki és építészeti szolgáltatások, építési beruházások esetében.

Az új törvény változásainak bemutatása során a nagy számban megjelent érdeklődők számos kérdéssel, felvetéssel fordultak az előadóhoz, és fontos információkat megtudhatott a hallgatóság a közbeszerzési eljárás fajtáinak részletszabályairól is.

Fotó: Fóris Gábor



  • kapcsolódó anyagok
KÖZBESZERZÉS
JOGI FÓRUM KONFERENCIÁK