A Gazdasági Versenyhivatal (GVH) tizenöt hónap alatt három gyorsított ágazati vizsgálatot folytatott le abból a célból, hogy feltárja az egyajánlatos közbeszerzések okait és megoldási javaslatokat tegyen a közbeszerzési verseny fokozása céljából.
A GVH intézkedéseinek háttere
Az Európai Bizottság (Bizottság) a jogállamisági feltételrendszerről szóló 2020/2092 számú uniós rendelet 6. cikke alapján 2022. áprilisában ún. kondicionalitási eljárást indított Magyarországgal szemben, amely eljárás során a Bizottság számos megállapítást tett a magyarországi közbeszerzési rendszerrel kapcsolatban, amelynek részét képezte többek között az egyajánlatos közbeszerzések magas aránya és a közbeszerzési eljárások alacsony versenyintenzitása is. A kondicionalitási eljárás során Magyarország vállalta, hogy 2023. március 31. napjáig átfogó cselekvési tervet fogad el a közbeszerzési verseny fokozása céljából. A cselekvési terv végrehajtásának első évét követően, a Kormány a közbeszerzésekben a verseny szintjének növelését célzó intézkedésekről (2023-2026) szóló cselekvési terv felülvizsgálatáról szóló 1082/2024. (III. 28.) Kormányhatározatban (Kormányhatározat), felkérte a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) elnökét, hogy folytasson le ágazati vizsgálatot három olyan közbeszerzési tárgy piacán, amelyeken ez indokolt az egyajánlatos közbeszerzések okainak feltárása érdekében.
A felkérés alapján a GVH gyorsított ágazati vizsgálatot folytatott le a képalkotó diagnosztikai eszközök, a gépjárművek és haszongépjárművek, valamint a szúnyoggyérítési szolgáltatások hazai közbeszerzési piacán, amelyek befejezését követően közzétette a megállapításait tartalmazó vizsgálati jelentéseit.
Mit jelent egy gyorsított ágazati vizsgálat?
A gyorsított ágazati vizsgálat megindításának két feltétele van: egyrészt szükséges, hogy
- (i) valamely ágazat sajátosságai, egyedi jellemzőinek összessége vagy szerkezeti struktúrája alapján megalapozottan feltehető legyen, hogy az ágazathoz tartozó valamely piacon a verseny torzul vagy korlátozódik; valamint
- (ii) ezen piaci problémák feltárása és kezelése érdekében sürgős beavatkozás legyen indokolt.
A gyorsított ágazati vizsgálat során a GVH-nak egy hónap alatt kell elkészítenie a vizsgálati jelentés tervezetét, amely határidő maximálisan két alkalommal, egyenként legfeljebb egy hónappal hosszabbítható meg. A”hagyományos” ágazati vizsgálat során a vizsgálati jelentés tervezetének elkészülésének ideje meghaladhatja akár az egy évet is.
Szintén jelentős eltérés, hogy a gyorsított ágazati vizsgálat szabályai előzetes bírói engedély birtokában lehetővé teszik helyszíni kutatás (dawn-raid) lefolytatását a GVH részéről, amennyiben a GVH kérelmében valószínűsíti, hogy a gyorsított ágazati vizsgálat céljával és tárgykörével kapcsolatos bizonyítási eszköz az indítvány szerinti helyen észszerű megalapozottsággal fellelhető. A GVH ezen kérelméről a Fővárosi Törvényszéknek hetvenkét órán belül kell döntenie.
A gyorsított ágazati vizsgálat sürgősségi alkalmazási célja következtében a gyorsított ágazati vizsgálattal érintett ágazatban működő vállalkozásoknak a GVH által elkészített vizsgálati jelentéstervezetben foglaltakra történő észrevételek megtételére mindösszesen 8 napos határidőt biztosít a vonatkozó törvény, szemben a “hagyományos” ágazati vizsgálattal (ahol 30 napon belül tehetnek észrevételeket).
A Kormányhatározatban foglalt felkérés alapján megindított egyes ágazati vizsgálatok
Képalkotó diagnosztikai eszközök
A GVH a Kormányhatározatban foglalt felkérés alapján először a képalkotó diagnosztikai eszközök közbeszerzésének magyarországi piacán indított gyorsított ágazati vizsgálatot 2024. szeptember 29. napján. A GVH 2024. december 19-én tette közzé avizsgálati jelentésének tervezetét, majd 2025. március 17. napján – az ágazatban működő vállalkozások által a jelentéstervezetre megtett észrevételeket követően – közzétette a végleges vizsgálati jelentést.
A végleges vizsgálati jelentésben a GVH az alábbi lényegesebb megállapításokat tette:
- A képalkotó diagnosztikai eszközök közbeszerzéseinél jellemző, hogy az ajánlatkérők tartanak a váltástól, így ragaszkodnak egy-egy márkához. A GVH álláspontja szerint a márkaváltással kapcsolatos szkepticizmus feloldása növelhetné a beszállítók közötti versenyt.
- A csomagajánlatkérések számának csökkentése feltételezhetően megnyitná a versenyt az egyes közbeszerzésekért. A csomagajánlatkérések esetén az ajánlatkérők elvárják, hogy a piaci szereplők adott esetben a specializált szakmai területüktől távoli termékkörökre vagy szolgáltatásokra is ajánlatot tegyenek. Az ezzel együtt járó adminisztrációs és egyéb üzleti többletköltség azonban számos piaci szereplőt elriaszt a közbeszerzésekben való részvételtől.
- A magánegészségügyhöz hasonlóan, a szakmai (orvosi) szempontok és igények nagyobb mértékben történő figyelembevétele feltehetően hozzájárulna a közbeszerzési kiírásokkal kapcsolatos információ-deficitből eredő ajánlattevői kockázatok mérsékléséhez. A GVH álláspontja szerint ugyanis jelenleg a közbeszerzések (különösen a központosított közbeszerzések) bizonytalan, előre nem látható tényezői miatt a piaci szereplők gyakran magasabb árat adnak meg, vagy el sem indulnak a pályázaton.
A GVH további javaslatokat is megfogalmazott a közbeszerzési ajánlatkérők, valamint a Közbeszerzési Hatóság részére is, pl.: részajánlattétel lehetővé tétele azon kiírások tekintetében, amelyek ugyanabban az eljárásban párhuzamosan további szolgáltatás- vagy termékkör beszerzésére irányulnak; a jelenleginél érdemibb konzultációs szerep biztosítása az érintett piac szereplőinek a közbeszerzés kiírását megelőzően; a különböző termékköröket csomagba foglaló beszerzések jogi megfelelőségének fokozott ellenőrzése.
Személygépjárművek és haszongépjárművek
A Kormányhatározatban foglalt felkérés alapján a GVH másodikként a személygépjárművek és haszongépjárművek beszerzésének hazai közbeszerzési piacán indított gyorsított ágazati vizsgálatot 2025. március 4. napján. a GVH 2025. május 8-án tette közzé az ágazati vizsgálat során elkészített vizsgálati jelentés tervezetét, majd 2025. június 20. napján – az ágazatban működő vállalkozások által a jelentéstervezetre megtett észrevételeket követően – közzétette a végleges vizsgálati jelentést.
- A GVH megállapította, hogy a 2020-2024 közötti időszakban többek között a gépjármű-gyártási és szállítási láncok koronavírus-járványt követő zavarai csökkenést eredményeztek az ajánlatok számában.
- Megállapítást nyert, hogy az ajánlatkérők a gépjármű-beszerzéseik során előzetes piaci konzultációkkal, valamint a közbeszerzés kiírásakor a túlzottan szűk paramétereket tartalmazó műszaki specifikációk elkerülésével általánosságban törekednek a lehető legmagasabb ajánlatszám biztosítására.
- A GVH megállapította továbbá, hogy az ajánlattevői oldalról számos további piaci szereplő lehetne még bevonható a közbeszerzési eljárásokba az érintett piacon. A kereskedők nagyobb része ugyanis a magánszektor erős felvevőpiaca, illetve a magánértékesítés és a közbeszerzés gyakorlatának jelentős eltérései miatt jelenleg saját elhatározásából távol marad a közbeszerzésektől.
A GVH a verseny növelése érdekében további javaslatokat fogalmazott meg a közbeszerzési ajánlatkérők részére ezen a piacon:
- A gépjármű-közbeszerzések során célszerű lenne lehetőséget biztosítani a szállítási feltételek között, amely lehetővé teszi az ajánlattevők számára azt, hogy a gépjárművek az ajánlattevő telephelyén kerüljenek átadásra az ajánlatkérő részére.
- Célszerű lenne külön közbeszerzési eljárás keretében lefolytatni a személygépjárművekre és a 3,5 tonnát nem meghaladó össztömegű kisteherautókra; illetve külön az ezt meghaladó össztömegű, közepes- és nehéz haszongépjárművekre vonatkozó közbeszerzéseket, vagy pedig lehetővé tenni a részajánlattételt azon kiírások tekintetében, amelyek ugyanabban az eljárásban párhuzamosan mindkét járműtípus beszerzésére irányulnak. Ezen javaslat indoka kifejezetten az, hogy ezen két kategória esetén a forgalmazók, azaz a potenciális ajánlattevők köre általánosságban eltér, így a közbeszerzés fentiekkel ellentétes feltételei a gyakorlatban számos piaci szereplő számára objektíve ellehetetlenítik a közbeszerzési eljárásban való ajánlattételt.
- Az ajánlatkérők lehetőség szerint a mindenkori piaci viszonyoknak megfelelően ütemezzék a gépjármű-beszerzéseiket, különös tekintettel a megfelelő hosszúságú szállítási határidőkre és beszerzési mennyiségekre.
- Az ajánlatkérők megfelelő módszerekkel mérjék fel, és a beszerzés-biztonság szempontjából szükséges legalacsonyabb szintre korlátozzák a kötbér-kikötések mértékét.
A GVH javasolja továbbá a gépjármű-márkakereskedők érdekképviseleti szervezetének, hogy folyamatos, célzott, az érintett piaci viszonyokra szabott képzéssel erősítse tagjai körében a közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos gyakorlati és technikai ismereteket, ezzel elősegítve azt, hogy a magánértékesítés és a közbeszerzési eljárás közötti lényeges különbség ne befolyásolja negatívan a potenciális ajánlattevőket.
A szúnyoggyérítési szolgáltatások
A GVH a Kormányhatározatban foglalt felkérés alapján 2025. október 7. napján megindította a harmadik gyorsított ágazati vizsgálatot – a szúnyoggyérítési szolgáltatások hazai közbeszerzési piaca vonatkozásában. 2025. december 12. napján a GVH közzétette az ágazati vizsgálat során elkészített vizsgálati jelentés tervezetét, majd 2025. december 23-án közzétette a végleges vizsgálati jelentést.
A GVH vizsgálati jelentése alapján a szúnyoggyérítési szolgáltatások közbeszerzési piaca sajátos képet mutat. Bár a szúnyoggyérítés a tágabb értelemben vett környezetgazdálkodási szolgáltatások közé tartozik, ugyanakkor a vizsgálat egyértelműen rámutatott arra, hogy e területen önálló, speciális piacról beszélhetünk, amelyet jelentős belépési és részvételi korlátok jellemeznek.
- Pozitív fejleményként értékelhető, hogy a vizsgált időszakban a környezetgazdálkodási szolgáltatások egészét tekintve számottevően csökkent az egyajánlatos közbeszerzések aránya: öt év alatt mind darabszám, mind szerződésérték alapján töredékére esett vissza. Ez a tendencia azonban elfedi a szúnyoggyérítés piacának strukturális problémáit, ahol az ajánlattevők száma továbbra is alacsony maradt.
- A GVH megállapításai szerint a szúnyoggyérítés olyan speciális szaktudást és eszközparkot igényel, amely eleve szűkíti az ajánlattételre képes vállalkozások körét. A piac földrajzilag is erősen tagolt: a szolgáltatók jellemzően regionális szinten működnek, mivel a kitelepülés költségei, valamint a helyismeret hiányából fakadó többletráfordítások ellehetetlenítik a távolabbi területeken való versenyképes megjelenést. Ennek következtében számos közbeszerzésen ténylegesen csak a helyi vagy régiós szereplők indulnak el, ami önmagában is korlátozza az érdemi versenyt.
- A versenyhelyzetet tovább szűkíti a szúnyoggyérítésben zajló technológiai átállás. Az ajánlatkérők egyre inkább a környezetkímélőbb, megelőző jellegű biológiai gyérítési módszereket részesítik előnyben a hagyományos kémiai eljárásokkal szemben. Bár ez környezet- és egészségvédelmi szempontból egyértelműen kedvező irány, a szolgáltatói oldalon egyelőre csak kevés vállalkozás rendelkezik az ehhez szükséges eszközökkel és szakmai kompetenciákkal. Így éppen azokon a közbeszerzéseken szűkül tovább a potenciális ajánlattevők köre, amelyek a fenntarthatóbb megoldásokat célozzák.
- Külön figyelmet érdemel az országos szúnyoggyérítési program esete. A vizsgálat szerint az elmúlt években e kiemelt jelentőségű, nyílt eljárásokban nem alakult ki tényleges verseny: minden alkalommal ugyanazon konzorcium nyerte el a megbízást egyetlen ajánlattevőként. Bár a feladat volumene és országos lefedettsége indokolja a konzorciális teljesítést, és az ajánlatkérő is törekedett a részvétel ösztönzésére, az egyajánlatos eljárások komoly ellátásbiztonsági kockázatot hordoznak, akár népegészségügyi következményekkel is.
- A GVH javaslatai kettős irányt jelölnek ki. A GVH egyrészt indokoltnak tartja ágazati képzési és eszközbeszerzési támogatások elindítását a mikro – és kisvállalkozások számára, különösen a biológiai gyérítési és dróntechnológiák elterjesztése érdekében. Ez nemcsak a versenyt erősítheti, hanem hozzájárulhat a környezetbarát megoldások gyorsabb térnyeréséhez is. Másrészt az országos programban eddig nem induló szereplőket arra ösztönzi, hogy vizsgálják meg a jogszerű konzorciális együttműködés lehetőségeit, ugyanakkor nyomatékosan figyelmeztet a versenyjogi szabályok szigorú betartására. A közös ajánlattétel ugyanis kizárólag akkor elfogadható, ha azt objektív gazdasági indokok támasztják alá, és az érintett vállalkozások önállóan nem lennének képesek ajánlatot tenni.
Összességében a vizsgálati jelentés rávilágít arra, hogy az egyajánlatos közbeszerzések visszaszorítása nem kizárólag eljárásjogi kérdés: a szúnyoggyérítés piacán a verseny erősítéséhez célzott szakpolitikai, technológiai és piacszerkezeti beavatkozásokra is szükség van.
Helyszíni kutatás (dawn raid), valamint az ágazati vizsgálatban szerzett információk felhasználhatósága más eljárásokban
Kiemelést érdemel, hogy a GVH a képalkotó diagnosztikai eszközök, valamint a gépjárművek vonatkozásában lefolytatott gyorsított ágazati vizsgálat során élt a Tpvt. rendelkezései alapján lefolytatható helyszíni kutatás (dawn-raid) lehetőségével, és úgy szerzett adatokat, információkat a piaci szereplőkről
A helyszíni kutatás jelentősége túlmutat a lefolytatott ágazati vizsgálatokon. Amennyiben a helyszíni kutatás eredményeképpen a birtokába kerülő adatok és információk alapján a GVH valamely versenyjogi szabály megsértését feltételezi, az adott vállalkozással szemben versenyfelügyeleti eljárást is indíthat, amely eljárás során a helyszíni kutatás során szerzett adatokat, információkat bizonyítékként felhasználhatja. Ennek azért is van jelentősége, mert míg egy ágazati vizsgálat nem, de egy versenyfelügyeleti eljárás már jelentős bírság kiszabásával is végződhet. Ezért is fontos többek között az, hogy a helyszíni kutatás, illetve a GVH-nak adott válaszok során a vállalkozások tisztában legyenek az őket megillető jogokkal és kötelezettségekkel.
Konkrét példa is van arra a GVH gyakorlatában, hogy egy ágazati vizsgálat során kapott információt felhasználva indított versenyfelügyeleti vizsgálatot. A GVH 2023. márciusában versenyfelügyeleti eljárást indított az egyik legnagyobb hazai üdítőital-gyártóval és több kereskedelmi lánccal szemben, mivel a GVH feltételezése szerint a gyártó valószínűsíthetően előírta partnereinek, hogy milyen rögzített, illetve minimum-áron árulhatják termékeit (a GVH eljárása még folyamatban van). A GVH sajtóközleményei alapján az üdítőital-gyártó vállalkozás a 2023. februárjában lezárt, a vendéglátóhelyek italbeszerzéseinek elemzésére indított ágazati vizsgálat lefolytatása során került a GVH látókörébe.
Tanulságok
A GVH célja a fentebb bemutatott gyorsított ágazati vizsgálatokkal a hazai közbeszerzési piacon az egyajánlatos közbeszerzések visszaszorítása révén a verseny növelése.
Az egyajánlatos közbeszerzések visszaszorításával több piaci szereplő tud becsatlakozni a közbeszerzési eljárásokba, amely az ajánlatkérők számára alacsonyabb árakat, és magasabb minőségű szolgáltatásokat, a piaci szereplők számára felvevőpiacot eredményez.
A Kormányhatározatban foglalt felkérés alapján azért a képalkotó diagnosztikai eszközök, a gépjárművek és haszongépjárművek, valamint a szúnyoggyérítési szolgáltatások hazai közbeszerzési piacán került ágazati vizsgálat lefolytatására, mert ezen közbeszerzési tárgyak esetében az egyajánlatos közbeszerzések révén olyan versenytorzulás volt megállapítható, amelyről a GVH nem tudta ágazati vizsgálat lefolytatása hiányában, azaz a piaci viszonyok részletes feltérképezése nélkül valószínűsíteni, hogy az adott piaci szereplőknek betudható lenne. A GVH a lefolytatott ágazati vizsgálatok eredményeképpen feltérképezte az érintett közbeszerzési piacok működését, és versenyviszonyait, és amennyiben a beszerzett adatok és információk által valószínűsíti, hogy a verseny torzulása betudható adott piaci szereplőknek, úgy ezen piaci szereplőkkel szemben versenyfelügyeleti eljárást indíthat.
Azonban ezen konkrét ágazati vizsgálati jelentések szövege jelen esetben arra enged következtetni, hogy az ágazati vizsgálattal érintett közbeszerzési piacokon a versenyviszonyok torzulása a piaci szereplők versenykorlátozó magatartásán kívüli, külső okokra vezethető vissza. Így a jelentésekből nem tűnik valószínűnek, hogy a GVH ezen konkrét esetekben a közeljövőben versenyfelügyeleti vizsgálatot indítson.
Ugyanakkor
a GVH évente több gyorsított és nem gyorsított ágazati vizsgálatot is indít, mely eredményezheti versenyfelügyeleti eljárások megindítását a résztvevő piaci szereplők egy része, vagy akár egésze ellen is.
Ráadásul egy új törvénymódosítás szerint, ha a GVH gyorsított ágazati vizsgálat során megállapítja, hogy az építőipar vagy a szilárd ásványi nyersanyagok bányászata területén egy vállalkozás vagy vállalkozáscsoport piacokon átívelő jelentőséggel bír, és ennek következtében a verseny jelentős mértékben és folyamatosan torzulhat vagy korlátozódhat, akkor a GVH versenyfelügyeleti eljárást indít, mely során dönthet arról, hogy az érintett vállalkozás „piacokon átívelő jelentőséggel rendelkező vállalkozásnak” minősül, melynek megállapítása esetén a vállalkozás különféle magatartási vagy akár szerkezeti jellegű kötelezések elé nézhet versenyjogi jogsértés hiányában is.
Dr. Turi Anna, a Schönherr Hetényi Ügyvédi Iroda szakértője:
Dr. Vetró Tamás, a Schönherr Hetényi Ügyvédi Iroda szakértője:
