A klímaváltozás és a fenntarthatóság jelentette kihívások az elmúlt években számos unortodox szabályozási megoldás megjelenését eredményezték. A kísérleti szabályozási környezet az egyik leghatékonyabb eszköze a kihívások megoldására kínált innovatív megoldások felfuttatásának. Az efféle tesztkörnyezetek ún. kísérleti klauzulákon keresztül vezethetőek be a szabályozásba.- Holló Richárd és Simon Gábor, a DLA Piper Hungary szakértői foglalják össze, hogy a kísérleti klauzulák gyakorlata milyen perspektívát ad a nemzetközi szabályozónak.
A szabályozási unortodoxiák korát kezdjük élni, mely leginkább annak az általános feszültségnek köszönhető, ami a szabályozási környezet rugalmatlansága, és a technológiai fejlődés tempója között figyelhető meg. Ehhez adódik, hogy a klímaváltozás, valamint a fenntarthatóság jelentette kihívás okán e feszültség a közjog által erősen leszabályozott szektorokat, így például az energetikát is dömping szintjén érte el, egyre többször kell a jogalkotónak szembesülnie a szabályozási környezet rugalmatlanságából fakadó nehézségekkel.
Regulatory sandbox – kísérleti szabályozási tesztkörnyezet
2015 óta egyre több állam jogában jelent meg a szabályozási kereteket szétfeszítő innovatív megoldások kezelésére létrehozott új típusú környezet, a nemzetközi irodalomban jellemzően regulatory sandbox (tesztkörnyezet) névvel illetett modell. A tesztkörnyezet lényege az, hogy az innovatív megoldásokat kínáló ügyfeleknek előzetes engedélyezési eljárást követően a hatóság ideiglenes tesztüzemre ad lehetőséget, melynek időtartama alatt meghatározott jogszabályi követelmények alól az engedélyes felmentést kap, s termékét, szolgáltatását valós piaci körülmények, valamint hatósági felügyelet mellett kipróbálhatja.
A koncepció célja, hogy a tesztüzem alatt a felek aktív együttműködéssel, információcserével egyrészt azonosítsák a hatályos szabályozási környezet rugalmatlanságait, feltérképezzék a lehetséges módosítások spektrumát. Másrészt a tesztüzem lehetőséget ad az engedélyesnek arra, hogy termékét úgy finomhangolja, hogy az esetlegesen meg tudjon felelni a hatályos szabályozási rezsimnek.
A tesztkörnyezet a FinTech szektorból szivárgott át egyre több jogterület szabályai közé [a pénzügyi szektorban már a Magyar Nemzeti Bank (MNB) is több éve működteti], nem meglepő módon a klímaváltozás hatásai révén kiemelt jelentőségűvé váló energiaszektorban is hamarosan megjelent, elsők között az Egyesült Királyságban, majd Hollandiában. Ugyanakkor modellszinten e két ország meglehetősen nagy különbségekkel kezdte alkalmazni. Utóbbi állam e jogintézményt egy kísérleti klauzula nevezetű jogalkotási eszközzel intézményesítette. A megoldás lényege, hogy egy törvényi rendelkezés beiktatásával a jogalkotó felhatalmazza a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságot, hogy meghatározott innovatív megoldások, újszerű termékek, piaci gyakorlatok teszteléséhez eltérő szabályokat, követelményeket határozzon meg és engedélyezzen. A kísérleti klauzula léte többszintű szabályozási rezsimet feltételez, amennyiben a kísérleti szabályozási környezet részletszabályait jellemzően rendeleti szinten rögzítik.
A német szakirodalom Reallabor néven ismeri a szóban forgó jogintézményt, a szabályozás szintjén ugyanakkor ezzel az elnevezéssel az nem jelenik meg. Ehelyett a német megoldás is a holland energiaszektorban alkalmazott módszert vette át, melynek kulcseleme a kísérleti klauzulák (Experimentierklauseln) több jogszabályba történő bevezetése. A kísérleti klauzula, mint jogalkotási eszköz funkcióját és határait tekintve maga is folyamatosan evolválódik. A német irodalom számára is meghatározó kérdés hogy mennyiben vagyunk hajlandóak feladni a kialakított sztenderdjeinket, szabályozási alapelveinket annak érdekében, hogy az innovációnak kellő teret tudjunk biztosítani. Egy kísérleti klauzulán alapuló kísérleti szabályozási környezet üzemeltetése során ugyanis kiemelten fontos a különféle uniós szabályokból adódó sztenderdeknek (kiváltképp pl. az állami támogatásokra vonatkozó jognak) való megfelelés, valamint a felelősségi kérdések rendezése. E kihívásokkal telített alaphelyzet ismeretében mutatunk rá pár konkrét klauzulára, és a hozzájuk kapcsolódó gyakorlatra.
Energiaszektor
A térben és időben is lehatárolt környezetre jó példa energiaszektorba a német energiagazdálkodási törvény [Gesetz über die Elektrizität– und Gasversorgung (EnWG)] 119. § által bevezetett megoldás. E szakasz a Schaufenster Intelligente Energie (SINTEG) programban résztvevőknek adott lehetőséget a hatályos szabályozási rezsimhez képest könnyített feltételek szerinti működésre. A SINTEG program egy igen átfogó tesztkörnyezetet kíván biztosítani az energetikában, azon belül is főleg a megújuló forrásból való termelés, valamint a digitalizáció terén mutatkozó innovatív megoldások kipróbálására. Ennek elérésére az EnWG 119. § kísérleti klauzulája a következő koncepciót követi: a törvény felhatalmazást biztosít a szövetségi kormány (Bundesregierung) számára, hogy rendeletben határozza meg a SINTEG programra vonatkozó, általánostól eltérő részletszabályokat.
Ennek keretében a klauzula egyrészt általános célokat rögzít, pl. az eltérés kizárólag úgy biztosítható, ha az engedélyes tevékenysége ezáltal elősegíti a villamosenergia-ellátórendszer megbízhatóságát és/vagy biztonságát, másrészt egzakt módon felsorolja, hogy milyen szabálycsoportoktól lehetséges egyáltalán a derogáció. Így eltérő követelményeket tesz lehetővé a hálózati rendszerhasználati díjak meghatározását illetően, vagy a villamosenergia-tárolásra vonatkozó fizetési kötelezettségek megállapítása terén.
Végezetül a klauzula általános időbeli és finanszírozási korlátokat is megfogalmaz, kijelölve a szabályozási környezet rugalmasabbá tételének határait, melynek következtében az eltérő szabályozás csak akkor tekinthető konformnak, ha a könnyítés biztosította esetleges anyagi előny végül annál a hálózat üzemeltetőnél realizálódik, melyhez a SINTEG résztvevője csatlakozik, valamint ha a könnyítés legfeljebb 2022. június 30-ig hatályos.
Összegezve, a SINTEG program köré kiépített tesztkörnyezet úgy igyekszik felfuttatni az Energiewende megvalósulását szolgáló innovatív megoldásokat, hogy a résztvevők számára kulcsfontosságú területeken jellemzően anyagi természetű előnyt engedélyez, miközben a lehető legegzaktabb általános korlátok emelésével biztosítja az ellátásbiztonság és a verseny torzításmentes érvényesülését. A SINTEG célja nem a jövőbeni szabályozás kvázi előrevetítése, hanem annak lehetővé tétele, hogy gyakorlati teszteken keresztül lehessen tanulni, rávilágítani a jogi környezet frissítésének lehetőségeire, mindezt a hatóságok felügyeletével és – részbeni – finanszírozásával. Az így előállt keretrendszerben ténylegesen lefolytatott tesztüzemek közül érdemes pl. a NEW 4.0 programot kiemelni, mely Hamburg városát és Schleswig-Holstein tartományát fogja össze egy olyan innovációs programban, mely azt kívánja demonstrálni, hogy milyen technológiai megoldásokkal lehet elérni, hogy a térség energiaellátása 2025-re 75%-ban megújuló energiaforrásból valósuljon meg. A program egyik kiemelten kezelt problémaköre a többletként jelentkező villamosenergia minél hatékonyabb felhasználásának biztosítása.
Közlekedés
A német közlekedési szabályozásban megjelent kísérleti klauzula példát mutat egy némileg lazábban keretezett tesztkörnyezetre is. A releváns tömegközlekedési törvény [Personenbeförderungsgesetz (PBefG)] 7. § 2. bekezdése ugyanis azt rögzíti, hogy a közlekedési hatóság eseti jelleggel felmentést adhat a PBefG vagy a PBefG alapján elfogadott rendelkezések alól újszerű közlekedési minták vagy eszközök gyakorlati tesztelése érdekében, legfeljebb négy évre, amennyiben azok nem ellentétesek a tömegközlekedési érdekekkel (öffentliches Verkehrsinteressen). Ez a megoldás sokkal inkább emlékeztet a brit regulatory sandboxok megoldásaira, amennyiben a hatóság sokkal nagyobb szerepet kap eseti alapon mérlegelve az adott innovatív megoldás engedélyezhetőségét, valamint az engedély tárgyát képező derogáció mibenlétét is.
A klauzula legfőbb fókuszcsoportjait a különféle alternatív hajtású tömegközlekedési eszközök, valamint az autonóm illetve közösségi közlekedési formák alkotják. A PBefG-be 2017-ben bekerült klauzula tette lehetővé pl. a Volkswagen leányvállalat MOIA kisbuszok ride-pooling szolgáltatásának tesztelését. A klauzulát ért kritikák szerint a viszonylag laza jogi keretezés miatt a hatóság igen szűk mezsgyén mérte az engedélyezhető szolgáltatásokat, ami miatt a kísérletek nem tudtak jelentős változást gyakorolni a tömegközlekedés állapotára. E kritikák összefüggésbe hozhatóak a német tesztkörnyezetek jelenlegi irányultságával is.
Hogyan tovább?
Németország egyre inkább kiemelten kezeli a tesztkörnyezeteket a klímavédelem és a fenntarthatóság összefüggésében. Az ún. 7. Energiafejlesztési program (7. Energieforschungsprogramme) az Energiewende megvalósításának egyik elsődleges eszközét látja bennük, olyannyira, hogy a gazdasági minisztérium 2019 februárjában ötletpályázatot írt ki az Energiewende megvalósításának előmozdítására. E pályázat már kifejezetten olyan tesztkörnyezetek számára keresett jelentkezőket, melyek különféle szektorok összekapcsolását (Sektorkopplung) is képesek kezelni, így pl. az energetikát és a közlekedést egyidőben érintő üzemanyagcellás technológiák esetében. Az ötletpályázat egyik nyertese pl. a Westküste100 program, mely Schleswig-Holsteinben egy 30 MW kapacitású elektrolízis-rendszert megújuló forrásból (ti. szélenergiából) működtet, s így állít elő hidrogént az üzemanyagcellák számára. A 7. Fejlesztési program az új tesztkörnyezetek keretezését szintén elsődlegesen kísérleti klauzulákon keresztül képzeli el, nagyban építve a SINTEG programban összegyűjtött tapasztalatokra.
Kapcsolódó cikk (jelen írás második része):
Kísérleti klauzulák a fenntarthatóság jegyében – Mozaikok a szabályozás hazai gyakorlatából
