Az uniós jog elsőbbsége – A Német Szövetségi Alkotmánybíróság PSPP döntésének margójára

2020.06. 9. Jogi Fórum / Papp-Nagy Zsolt

Úttörő jellegű, precedens értékű döntést hozott a Német Szövetségi Alkotmánybíróság májusi elején, mely a gazdasági következményeken túl, az EU jövőjére is súlyos hatással lehet, egyesek szerint akár komolyabb válságba sodorhatja az Uniót, mint a Brexit. De miért is? Mit jelent az uniós jog elsőbbségének elve és ezt hogyan kérdőjelezi meg a PSPP döntés?

A Német Szövetségi Alkotmánybíróság májusi elejei döntésében arra a megállapításra jutott, hogy az Európai Központi Bank (EKB) és az Európai Unió Bírósága (EuB) egyes cselekvései és döntései „nyilvánvalóan túlmentek” a számukra rögzített hatáskörökön, ezért a kötvényvásárlási programmal kapcsolatos EKB intézkedést szabálytalannak, az EuB jogértelmezését elfogadhatatlannak minősítette. Továbbá kilátásba helyezte a kötvényvásárlási programból való német jegybanki kiszállását is – a Bundesbank az EKB legnagyobb jegybankja, amely a kötvényvásárlási programnak több mint a negyedét finanszírozta ezidáig –,amennyiben az EKB nem bizonyítja be, hogy a program egy megfelelően előkészített döntés volt.

A döntés, a gazdasági következményeken túl, az EU jövőjére is súlyos hatással lehet, egyes vélemények szerint komolyabb válságba sodorhatja az Uniót, mint a Brexit. Hogyan lehet kikényszeríteni a közösségi jogot – merülhet fel a kérdés – ha egy tagállami bíróság bármikor felülvizsgálhatja az EuB ítéletét. Nem véletlenül erősödtek fel azok a hangok, akik a német döntésben „veszélyes” precedenst látnak az uniós jog elsőbbségének tagállami megkérdőjelezéséhez. A német alkotmánybírósági döntést történelmi jelentőségűnek titulálni nem túlzás. Osztovits András kúriai bíró, tanszékvezető egyetemi tanár levezetésével élve, a nemzeti bíróságok, ha kritikákkal is illeték, fegyelmezetten követték a luxemburgi iránymutatást, esetleges ellenérzéseiket az asztalfióknak írták meg. Ezt a több évtizedes status quo-t borította fel a német AB azzal, hogy többek között az EuB ítéletét nem tartja magára nézve kötelezőnek.

Alap-ügy és a német AB döntése

Az EKB az euró árfolyamának stabilitása érdekében nagy összegű kötvényvásárlási programot (PSPP) hajtott végre, még több állampapírt vásárolt az euró-zóna országaitól, mint korábban. A kötvények felvásárlásának célja, melyet részben a görög adósságválságra adott válaszként fogadtak el, hogy friss pénzt pumpáljon a gazdaságba és csökkentse az euró-zónába tartozó országok adósságát. 2015-ben több német közgazdász és politikus alkotmányjogi panasszal fordult a német AB-hoz, mivel az EKB lépése – véleményük szerint – szembe megy a német alaptörvénnyel, a program nem védi, hanem fenyegeti az euró stabilitását, valamint az EKB a hatáskörén túlterjeszkedve járt el. A német AB előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezett, megvizsgáltatta az EuB-bal, hogy a PSPP megfelel-e az uniós jognak. Arra a kérdésre akart választ kapni, hogy a kötvényekre elköltött pénz arányos-e a kívánt eredménnyel, illetve a program nem manipulál-e túlzott mértékben piaci folyamatokat. Az EuB az ítéletében megállapította, hogy a PSPP mindenben megfelel az uniós jognak, az EKB nem terjeszkedett túl a hatáskörén.

A német AB górcső alá vette az EuB döntését és arra a következtetésre jutott, hogy az EuB felületes volt, mivel csak azt vizsgálták, hogy az EKB-nak általában jogában állt-e kiterjeszteni a kötvény-vásárlási programját, és nem azt, hogy olyan mértékben is kiterjeszthette azt, ahogyan tette. Márpedig a német AB szerint ebben az ügyben ezt kellett volna az EuB-nak vizsgálnia. A német döntés nem azt mondta ki, hogy a PSPP jogellenes, hanem azt, hogy az EKB nem végezte el a megfelelő vizsgálatokat a bevezetésekor, azaz nincs rá garancia, hogy az uniós jog szerint indította el a programot. Véleménye szerint a döntések nem voltak gazdaságilag megfelelően előkészítve, a következményei megfelelő mértékben körüljárva, valamint a kockázatok és a hasznok mérlegelésével a program arányosnak sem mondható. Ezekre tekintettel felszólította a német államot, hogy kényszeítse ki az EKB-tól az elmaradt hatástanulmányok elkészítését.

A karlsruhei testület döntésének jelentőségére tekintettel, példátlan módon az EuB is megszólalt az ügyben. Elítélte azt, aggodalmának adott hangot és emlékeztetett, hogy az EuB-ot a tagállamok abból a célból hozták létre, hogy az uniós jogot egységesen alkalmazza, kizárólagos hatáskörrel annak megállapítására, hogy valamely uniós intézmény döntése vagy eljárása ellentétes-e a közösségi joggal. Azaz a felhívásnak – vagyis bizonyítsa be, hogy a PSPP megfelelően előkészített döntés volt – az EKB nem tehet eleget, mivel az EuB joghatósága alatt működik, ezért nem vonatkozik rá egyetlen tagállami bíróság határozata sem, csak a luxemburgié.

Az uniós jog elsőbbségének elve

Az uniós jog és a nemzeti jog viszonyát meghatározó elv az uniós jog elsőbbségének az elve, amely az EuB jogfejlesztő tevékenységének – mivel az alapítószerződések nem tartalmazzák – eredményeként született meg. Az elv alapján, amennyiben a közvetlenül hatályos közösségi jog összeütközik a tagállamok belső jogszabályaival, abban az esetben függetlenül attól, hogy időben melyik keletkezett később, az uniós jog élvez elsőbbséget. A tagállami jogalkotókat ez arra kötelezi, hogy ne alkossanak az uniós joggal ellentétes nemzeti jogszabályokat, a jogalkalmazó szervek pedig hivatalból kötelesek „félretenni” az uniós jogba ütköző nemzeti jogot, és az uniós jogot kell alkalmazniuk.

Az uniós jog érvényesítése minden nemzeti bíróság feladata, tekintet nélkül arra, hogy az uniós jogba ütköző nemzeti szabály mely szinten helyezkedik el a belső jogforrási hierarchiában. Ebből következően az uniós jog a tagállamok alkotmányai felett áll, ezáltal – Chronowski Nóra alkotmányjogász gondolatait idézve – alkotmányjogi szempontból paradox helyzetet teremtve, ugyanis a tagállami alkotmány adott felhatalmazást egy olyan nemzetközi rendszerhez való csatlakozásra, amelynek normái feltétlen érvényesülést kívánnak a tagállam belső jogával, így a felhatalmazást adó alkotmány szabályaival szemben is.

A tagállami felsőbb bíróságok az elsőbbségi doktrínát idővel ugyan elfogadták, azonban több tagállami bíróság fogalmazott meg a közösségi joggal szemben alkotmányos fenntartásokat. Ezen fenntartások hátterében az a felfogás húzódik, amely a közösségi jog végső korlátait a tagállami alkotmányos szabályokban látja. Az alkotmányos identitásra – amely kifejezés megjelenik az EU alapító szerződésében – több tagállam hivatkozott az uniós kötelezettségeik alóli mentesülés érdekében. Drinóczi Tímea alkotmányjogász egyetemi tanár  szerint a német AB tekinthető a legaktívabbnak abban, hogy az alkotmányos identitást, mint hivatkozási alapot alkalmazza.

Fóris György EU-elemző szerint a karlsruhei testület döntése nem volt váratlan, a levegőben lógott, „ha most nem a német alkotmánybírák, akkor holnap a lengyeleké, vagy a magyaroké, valamivel később esetleg az olaszoké, vagy a finneké” jutott volna hasonló következtetésre valamely ügyben. A német AB a korábbi ítéleteiben – így pl. a Lisszaboni Szerződés Grundgesetz-el való összeegyeztethetőségéről szólóban – is megerősítette, hogy az uniós jog csak annyiban alkalmazható Németországban, amennyiben az EU a Németország által átadott hatáskörök terjedelmén belül maradva alkotja azt meg. Ugyanakkor a német AB „PSPP döntése” annak fényében mindenképpen meglepő, hogy a német AB gyakorlatának volt talán a legnagyobb szerepe a közösségi jog alakításában, nemcsak az EuB gyakorlatára volt hatással, hanem más tagállamok alkotmánybíróságai is hasonló álláspontra helyezkedtek a közösségi jog elsőbbségének megítélésével kapcsolatban, mint a német. (Stipta Zsuzsa).

Uniós jog elsőbbsége és a magyar jog

Az Alaptörvény E) cikke nem rendelkezik részletesen az uniós jog és a magyar jog kapcsolatáról, erre az alkotmánybírósági gyakorlat ad támpontot. Chronowski a témában írott tanulmányában megállapítja, hogy az AB, hasonlóan más tagállamok gyakorlatához, pl. belső jogszabály uniós jogba ütközését nem tekinti alkotmányossági kérdésnek, véleménye szerint az ilyen konfliktusok feloldására az uniós jog elsőbbségéből következően az EuB hivatott. Ugyanakkor az uniós norma és alkotmányos rendelkezés kollíziója esetén csak fenntartásokkal, korlátozásokkal ismeri el az AB az elsőbbségi doktrínát. Konkluzióként Chronowski leszögezi, hogy az alkotmánybírósági gyakorlat nem ad minden részletében egységes iránymutatást az uniós jog és a magyar jog viszonyához, a testület „számos – nem teljesen átgondolt – technikát dolgozott ki, ezeket egyrészt aszerint váltogatta, hogy melyik felelt meg jobban az előre elgondolt eredménynek, másrészt lehetőség szerint kerülte az uniós jog és a magyar alkotmány közötti esetleges normakonfliktus következményeinek kifejtését”.

A cseh alkotmánybíróság már 2012-ben, a Holubec ítéletében kimondta, hogy az EuB ultra vires döntött. Azonban a cseh testület „úttörő” döntése „nem szólt akkorát”, mint a német kollégáiké. Európa kivár, próbál felocsúdni a sokkból, amit a döntés okozott. Osztovits professzor egy remek példával illusztrálja a kialakult helyzetet, döbbenetüket ahhoz a koncertlátógatóhoz hasonlítja „aki évek óta jár kedvenc zenekara előadásaira, ahol szinte már ismerősként tekint a karmesterre és zenészekre. A sokat játszott, jól ismert dallam közben a koncertmester váratlanul feláll, és mindenki előtt kijelenti: a karmester nem a zeneszerző által meghatározott ritmusban vezényel, ezt ő nem hajlandó követni. A koncertlátogatók, de a zenészek is feszülten figyelik a karmester reakcióját: átlép a koncertmester példátlan tettén vagy példát statuál? Helyzetét nehezíti, hogy a nagytekintélyű zenészt nem válthatja le, vele a továbbiakban is együtt kell dolgoznia. Amíg gondolkodik, a zenekar többi tagjának az arcán mosoly fut át, arra gondolva: lehet, hogy legközelebb ők játszhatják a dallamot?”

Epilógus

A lengyel igazságügyminiszter-helyettes üdvözölte, a nemzetállamok fontos győzelmeként nyugtázták a német AB döntését…

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
EURÓPAI UNIÓ JOGA
ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
EURÓPAI UNIÓ
EURÓPAI UNIÓ BÍRÓSÁGA
NÉMETORSZÁG