A társadalmi részvétel buktatói

2011.01. 4. Jogi Fórum/ dr. Antal Attila

Az új jogalkotási törvénnyel régi adósságát törlesztette a jogalkotó. Az új törvénnyel párhuzamosan elfogadott, a jogalkotásban való társadalmi részvételt szabályozó törvényben azonban számos olyan elem „ragadt benn”, amely kétségessé teszi az érdemi részvétel lehetőségét.

Az 1987. évi XI. törvénynek az 121/2009. (XII. 17.) AB határozattal történő megsemmisítése nyomán a kormánynak 2010-ben új jogalkotási törvényt kellett alkotnia. Ahogyan már beszámoltunk róla az Orbán-kormány azt megoldást választotta, hogy két jogszabályban foglalkozik a jogalkotással: egy technikai törvényben (2010. évi CXXX. törvény), amely a normaalkotást és egy másik törvényben (2010. évi CXXXI. törvény), ami a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételt szabályozza. A két jogszabály megalkotásával a jogalkotó régi adósságát törleszti, s ez mind a jogrendszer, mind pedig a civilek számára előrelépés lesz. Ennek ellenére akadnak a megcélzott széles társadalmi részvételt illetően olyan elemek, amelyek nem adnak lelkesedésre okot – a főbb jogintézmények bemutatása mellett ezeket vizsgáljuk a továbbiakban.

A célkitűzés
A részvételi törvény kiindulópontja a társadalmi részvételt összekapcsolja a jó kormányzással és a jogalkotás minőségével: „Az Alkotmány azon rendelkezésével összhangban, miszerint a Kormány a feladatának ellátása során együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel, továbbá annak előmozdítása érdekében, hogy a jó kormányzás keretében a társadalom legszélesebb rétegei kapcsolódhassanak be a jogszabályok előkészítésébe, elősegítve ezzel a közjó érdekében a jogi szabályozás sokoldalú megalapozását, ezzel pedig a jogszabályok minőségének és végrehajthatóságának javítását, amelyek együtt a jó állam elengedhetetlen feltételei, a jogalkotásról szóló törvénnyel összhangban az Országgyűlés a következő törvényt alkotja”. A jogalkotó célja tehát a lehető legszélesebb körű társadalmi részvétel megvalósítása, mely a kormányzati szakmai munka sikerességének a záloga is egyben.

És az egyéni javaslatok?
Ezen „sikeres indulás” után a bökkenőt a törvény hatályában találjuk meg: „E törvény hatálya a miniszterek által előkészített jogszabálytervezetek természetes személyek, valamint nem állami és nem önkormányzati szervek, szervezetek által történő véleményezésére terjed ki… E törvény hatálya kiterjed a miniszterek által előkészített jogszabálytervezetek megalapozását szolgáló szabályozási koncepciókra is.” Vagyis csak a miniszterek által előkészítendő (törvények, rendeletek) tartoznak a véleményezendő körbe a többi jogszabály nem. Ez különösen fontos lehet akkor, amikor azt látjuk, hogy a jelenlegi kormány előszeretettel számít a parlamenti képviselőkre a jogszabályok benyújtása során. Ez mindenképpen egy olyan jogszabályi kör ab ovo kivételét jelentené a társadalmi véleményezés alól, amely különösen rászorul a „több szem többet lát” elv érvényesítésére.

A közvetlen egyeztetés, mint privilégium
Fontos annak rögzítése, hogy a tervezhető jogalkotás (és az erre való társadalmi, civil reakció érdekében) a kormány jogalkotási tervet, a miniszter jogalkotási tájékoztatót készít. A javaslat bevezet a jogrendszerünkből korábban sem ismeretlen társadalmi egyeztetés fogalmát.

Ennek két formája lehet:

  • a jogalkotással kapcsolatos honlapon megadott elérhetőségen keresztül biztosított véleményezés (általános egyeztetés);
  • a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter által bevont személyek, intézmények és szervezetek által történő véleményezés (közvetlen egyeztetés).

Vagyis a jogalkotó bár bátran alkalmazni rendeli az internet eszközét, de megmarad a „hagyományos” véleményezési formáknál, s nem „kísérletezik” a társadalmi részvétel külföldön már bevált és bevett deliberatív intézményeivel (pl. a brit városi tanács vagy a részvételi költségvetés intézménye). Fontos ugyanakkor, hogy a leendő véleményező a jogszabályok hatályosulásával kapcsolatban is küldhet majd véleményt, ami ezért is jelentős, mert nem csak a jogalkotásba, hanem a jogszabályok végrehajtásának ellenőrzésébe is bekapcsolódást jelenthet. Az általános egyeztetéssel cél a laikus elem bekapcsolása a jogalkotásba. A közvetlen egyeztetés – mely az illetékes miniszter és az adott szervezett közötti megállapodás alapján folyik majd le – célja a civil és egyéb szakértelem bevonása.

A jogszabály előkészítéséért felelős miniszter stratégiai partnerségi megállapodásokat alakít ki. A törvény egészen általános formában határozza meg azon szervezetek jellegét, amelyekkel a miniszter ilyen megállapodásokat alakíthat ki (fontos felhívni a figyelmet a feltételes módra, hiszen a megállapodások kialakítása nem kötelező): a miniszter a megállapodások révén szoros együttműködést alakíthat ki azon szervezetekkel, amelyek készek a kölcsönös együttműködésre, és amelyek az adott jogterületek szabályozásának előkészítésében széles társadalmi érdeket jelenítenek meg vagy az adott jogterületen tudományos tevékenységet végeznek.

Ilyen szervezetek lehetnek különösen (tehát nem kizárólagos jelleggel, vagyis a felsorolás exemplifikatív):

  • civil szervezetek,
  • egyházak,
  • szakmai, tudományos szervezetek,
  • országos kisebbségi önkormányzatok,
  • érdek-képviseleti szervezetek,
  • köztestületek, valamint
  • a felsőoktatási intézmények képviselői.

Az a tény ugyanakkor, hogy a miniszter és a véleményező szerv közötti megállapodás megkötés, annak meghatározása, hogy kivel lehet ilyen megállapodást kötni, lényegében a miniszter hatásköre lesz, lényegesen gyengítheti a javaslat hatását. Előfordulhat, hogy olyan civil szervezetek esnek ki a körből – esetleg személyi konfliktusok okán –, akik érdemben tudtak volna hozzátenni a jogalkotás menetéhez. Ezt erősíti az is, hogy a törvény bár meghatározza e megállapodások lényegi tartalmi elemeit (az együttműködés célja; azokat a tárgykörök, amelyekkel kapcsolatos jogszabályok előkészítésében együttműködnek; a kapcsolattartás módja; a véleményalkotáshoz szükséges információkhoz való hozzáférés szabályai; a megállapodás időtartama), de azokról bővebbet nem nagyon mond, széles lehetőséget hagyva ezzel a miniszteri mérlegelésnek. Például nem szól a törvény arról, hogy milyen lehetősége van az olyan szervezeteknek a véleményezésre, akik valamilyen okból nem kerültek be azon körbe, akikkel ilyen megállapodás köthető, vagy mi van abban az esetben, ha teljesen parkoló pályára állítják a benyújtott véleményeket.

A miniszterre van tehát bízva az, hogy egyáltalán köt-e ilyen megállapodást, ha igen akkor kivel, végül igen széles a lehetősége a megállapodások tartalmának kidolgozását, s annak betartását illetően is. Egy konkrét kötelessége viszont lesz a mindenkori miniszternek, a jogszabály ugyanis meghatároz egy olyan szervezeti kört, akivel meg kell kötni a fenti megállapodásokat: „A jogszabály előkészítéséért felelős miniszter stratégiai partneri megállapodást alakít ki azokkal az egyházakkal, amelyekkel korábban az együttműködés kereteit a Kormány jogszabályban vagy közjogi szervezetszabályozó aktusban meghatározta.”

  • kapcsolódó anyagok
ORSZÁGHÁZ
JOGALKOTÁS
KORMÁNYZAT
TÖRVÉNYHOZÁS