Hivatal és think tank

2008.11. 7. Jogi Fórum / Antal Attila

Az Állami Számvevőszék kiemelt fontosságú közjogi intézmény. Javaslatainak súlya kell, hogy legyen egy alkotmányos rendszerben. Számba vesszük az ÁSZ hivatalos és tudományos javaslatait, azok szellemi bázisát, és hasznosulását.

Az elemzés arra vállalkozik, hogy bemutassa – egy közép-kelet európai keretbe ágyazottan – az ÁSZ helyzetét, a szerv hivatalos és tudományos javaslatinak szellemi hátterét, tudományos potenciálját. A hivatalos javaslatok hasznosulásához fűződő tapasztalatokat konkrét példán keresztül vetjük össze az ÁSZ tudományos tevékenységének produktumával.

Az ÁSZ alkotmányos feladatai, vezetési modellje

A hatályos Alkotmány VI. fejezete az ÁSZ vonatkozásában négyféle feladatot deklarál: ellenőrzés, ellenjegyzés, előzetes felülvizsgálat, egyéb feladatok. Az alaptörvény a feladatok között az ellenőrzést említi elsőként, és megadja annak szakmai tartalmát is: e szerint a számvevőszéki ellenőrzést „törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok szerint” kell végezni. Az Alkotmány szerint az ÁSZ ellenőrzi: az államháztartás gazdálkodását; az állami költségvetési javaslat megalapozottságát; a felhasználások szükségességét és célszerűségét; az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást; az állami vagyon kezelését; az állami vállalatok, vállalkozások vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységét. Az ÁSZ az ellenőrzés mellett „ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket”. Az Alkotmány lehetővé teszi, hogy törvénnyel egyéb feladatok elvégzésére is kötelezni lehessen az ÁSZ-t. Mostanra mintegy harminc törvény (amelyek közül az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény az egyik legjelentősebb) és ezen felül még számtalan jogszabály testál valamilyen feladatkört a számvevőkre.

Közép-Kelet Európai kitekintési

A számvevőszékek szervezeti jellemzői A számvevőszékek fontosabb szakmai feladatai (az ellenőrzés tárgya)
Csehország
  • kollektív vezetési modell: döntéshozó testület (Kollégium és Szenátusok) + elnök (9 éves mandátum) és alelnök
  • független szerv
  • elnökét és alelnökét a köztársasági elnök nevezi ki
  • az állami vagyon kezelése és a törvény szerinti befizetések
  • állami zárszámadás
  • a költségvetés végrehajtása
  • a külföldről érkező pénzügyi források kezelése és azok a közpénzek, amelyek mögött állami garancia áll
  • az állami kezességvállalás, annak érvényesítése
  • a közbeszerzési trendek
Lengyelország
  • kollektív vezetési modell: Kormányzó Tanács + elnök (6 éves mandátum) és alelnökök
  • a Szejmnek alárendelt
  • testületi felelősség
  • elnökét a Szejm javasolja és a Szenátus választja
  • az állami vagyon kezelése és a törvény szerinti befizetések
  • állami zárszámadás
  • a költségvetés végrehajtása
  • a külföldről érkező pénzügyi források kezelése és azok a közpénzek, amelyek mögött állami garancia áll
  • az állami kezességvállalás, annak érvényesítése
  • a közbeszerzési trendek
Magyarország
  • monokratikus vezetési modell: elnök (12 éves mandátum) és alelnökök
  • elnökét és alelnökeit az Országgyűlés kétharmados többséggel választja
  • az Országgyűlés ellenőrző szerve
  • az államháztartás gazdálkodása
  • a költségvetési javaslat megalapozottsága
  • a felhasználások szükségessége és célszerűsége
  • zárszámadás
  • az állami vagyon kezelése
  • a helyi önkormányzatok gazdálkodása
  • állami tulajdonú vállalatok
  • a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződések ellenjegyzése
Szlovákia
  • monokratikus vezetési modell: elnök (7 éves mandátum) és alelnökök
  • elnökét és alelnökeit a Nemzeti Tanács választja és hívja vissza
  • független szerv
  • zárszámadás
  • a költségvetési javaslat
  • közpénzek kezelése
  • önkormányzatok vagyona, vagyoni jogai, melyek az állami vagyon végrehajtását szolgálják
  • az államnak külföldiek által programokhoz adott vagyon, kölcsönök

A térség által követett modellek vizsgálatából levonhatjuk azt a következtetést, hogy a monokratikus hazai ÁSZ széles jogkörökkel rendelkezik. Az Országgyűléshez való kötödése pedig garanciát nyújt az ellenőrzés tekintetében.

Szellemi bázis

Az ÁSZ a hivatalos tevékenysége során kifejtett véleményének szakmai-tudományos megalapozását is adja. Ezt három módon is megteszi: egyrészt az ÁSZ dolgozóinak publikációival, az ÁSZ-on belül működő Fejlesztési és Módszertani Intézet [FEMI] kutatásaival, valamint ezen háttéranyagoknak a nyilvánosság előtt való kifejtésével, illetve előadások szervezésével.

Az FEMI 2001. január elsejétől működik, legfontosabb feladata az ÁSZ tanácsadói tevékenységének támogatása. Kutatási-fejlesztési tevékenysége során – a számvevőszéki ellenőrzés tapasztalataira támaszkodva – összegző, értékelő tanulmányokat, illetve a közpénzügyi rendszer működését és továbbfejlesztési lehetőségeit bemutató háttértanulmányokat készít. Az Intézet kutatási tevékenységével elsősorban az Országgyűlés munkáját hivatott segíteni. Ennek érdekében évente értékelő tanulmányt készít a költségvetési törvényjavaslat makrogazdasági kockázatairól, és rendszeresen elemzi a költségvetési tervezés makrogazdasági mozgásterének alakulását. Eddig megjelent tanulmányaiban többek között olyan közérdekű témákat dolgozott fel, mint a korrupció, a fekvőbeteg ellátás reformja, a non-profit szektor működése, a magyarországi privatizáció, a felsőoktatás átalakulása, az állami és a magánszektor együttműködése, a közigazgatás versenyképességére ható tényezők vagy a cigányság helyzetének javítására fordított közpénzek hasznosulása. Az Intézet aktív részt vállal az Állami Számvevőszék és a hazai közgazdasági felsőoktatási intézmények közötti együttműködésben is.

A FEMI legutóbbi vizsgálatai kiterjedtek a 2009-es költségvetés makrogazdasági mozgásterének értékelésére, illetve a makrogazdasági kockázatok bemutatására; a magyar közszféra korrupciós kockázatinak elemzésére.

Az ÁSZ hivatalos javaslatainak hasznosulása

Az ellenőrzései során arra törekszik (áll a szerv 2007-es Jelentésében), hogy megalapozott javaslatokkal segítse az ellenőrzött szervezetek, rendszerek, folyamatok kockázatainak feltárását és kiküszöbölését, a szabályszerűség érvényesülését, a hatékonyság javítását. Ezeken túlmenően javaslatai jogszabályok módosítását, összehangolását, betartását is célozzák. A számvevőszéki ellenőrzés feladatokat, folyamatokat vizsgál. A megállapítások és javaslatok hasznosítása sokszor már az ellenőrzés lefolytatása alatt megkezdődik, így ezen ajánlások egy része a végleges jelentésükben nem szerepel. Az ellenőrzött szervezetek tennivalóikat intézkedési tervben összegzik, s azt tájékoztatásul megküldik. A felvetett ajánlások számos esetben a jogi szabályozási környezet újragondolásának megkezdésével, illetve a jogszabályok módosításával valósulnak meg. Az ÁSZ a korábbi megállapításainak, ajánlásainak hasznosulását, az ellenőrzési javaslataival kapcsolatos intézkedéseket nyomon követi. Ennek érdekében 2007-ben is tájékoztatást kértek a Kormánytól és a tárcák vezetőitől az ajánlások hasznosulásáról. A megkereséseknek az érintettek kivétel nélkül eleget tettek, a tárcák által adott válaszok évről-évre teljesebbé válnak. Több év tapasztalata alapján elmondható (így a Jelentés), hogy a pénzügyi ellenőrzés közvetlen hatásaként a korrekciós jellegű módosításokra vagy egyes, különállóan is megvalósítható szabályozási kérdésekre vonatkozó javaslatai jellemzően megvalósulnak. A belső szabályozási, nyilvántartási, elszámolási rendszerekre vonatkozó, a célszerűséget, hatékonyságot javító intézkedéseket célzó ajánlásai fogadtatása is kedvező. Ezzel szemben a pénzügyi biztonságot szolgáló, a rendszer-szemléletű változásokat igénylő felvetéseinek megvalósításáról a Jelentés eufemisztikusan csak annyit mond, hogy „szerényebb” a fogadtatásuk.

Forrás: Jelentés az Állami Számvevőszék 2007. évi tevékenységéről

Egy konkrét példa

A hazai közpénzügyek tarthatatlan szabályozási helyzetét lassan a politikusok is meg(/át)érzik, igaz ehhez egy világméretű válságra volt szükség. Az ÁSZ már régóta és konzekvensen hangsúlyozza, hogy gyökeres változtatás kell közpénzügyi viszonyainak terén. Ennek a tevékenységnek az egyik legmarkánsabb megjelenése az ÁSZ 2007-es „áprilisi tézisei” voltak a közpénzügyek szabályozásáról. Ebben célként tételezik a következőket: „A közpénzügyek szabályozásának megújítása kettős célt szolgál. Közvetlen célja olyan szabályok kialakítása, intézmények létrehozása és technikai megoldások megtalálása, amelyek átláthatóbbá, kiszámíthatóbbá és hatékonyabbá teszik a közpénzekkel való gazdálkodást mind a nemzetgazdaság és az önkormányzatok, mind pedig az intézmények szintjén. A végső cél azonban az, hogy a közpénzügyi rendszer jobb működése, a pénzügyi egyensúly, illetve az ebbe vetett bizalom növekedése révén javuljanak a versenyképesség és a fenntartható fejlődés külső és belső feltételei.”

Az ÁSZ ebben a munkájában már ekkor az alábbi típusú javaslatokat tette:

Az államháztartás jelenlegi helyzetében a költségvetési egyensúly és a pénzügyi stabilitás (fenntarthatóság) kihívásai kerülnek előtérbe. A külföldi tapasztalatok azt mutatják, hogy – megfelelő politikai szándék esetén – az ún. szabályalapú költségvetés bevezetése és/vagy a független intézmények közreműködése eredményes megoldás lehet. A konvergenciaprogram, illetve az euró-övezetre vonatkozó kritériumok meghatározzák a közszektor egészére vonatkozó egyensúlyi követelményeket. Ezek teljesítése érdekében célszerű törvényben rögzíteni az államháztartás egyes szintjeire a költségvetési egyensúlyt és fenntarthatóságot biztosító szabályokat. E szabályok megerősítendők ún. eljárási előírásokkal, amelyek arra hivatottak, hogy a túlköltekezést csírájában fojtsák el. Ilyen előírás lehet például az, hogy bármilyen, a költségvetést érintő törvény mellé kötelező pénzügyi hatástanulmány benyújtása, a törvény többletfinanszírozási igényének és az ehhez tartozó forrásoknak a megjelölésével. Az egyensúlyt veszélyeztető kockázatok kezelésére megfelelő tartalékokat kell a tervezés során képezni, illetve pénzügyi szankciókat kell alkalmazni a kiadási előirányzatok túllépése esetén.

A pénzügyi kormányzatban mutatkozott némi szándék az ÁSZ javaslatinak gyakorlatba való átültetésére, amelyet a T/4319 számú törvényjavaslat A költségvetési felelősségről és a Törvényhozási Költségvetési Hivatalról fejezett ki. Fenti törvényjavaslatban a következő célkitűzések fogalmazódtak meg:

A felelős költségvetési politika főbb elemei:

  • A gazdaságpolitikai döntések
    • figyelembe veszik a többéves költségvetési hatásokat és
    • összhangban vannak az éves és középtávú költségvetési mozgástérrel.
  • Az éves és középtávú költségvetési mozgástér
    • összhangban van a hosszú távú fenntarthatóság követelményével és
    • lehetőséget ad a gazdasági ciklusok makrogazdaságra gyakorolt hatásának csillapítására.
  • A tervektől vett indokolatlan negatív eltérések utólag korrigálandók, ezért
    • a gazdasági ciklusok előre nem látható ingadozásainak költségvetési hatása nem ellensúlyozandó, de
    • az egyéb tervezési hibák következményeit legalább annyira ellentételezni kell, hogy a hosszú távú fenntarthatóság követelménye teljesüljön.

A jogszabály azonban gyorsan lekerült a napirendről, s az ország úgy került szembe a pénzügyi- és gazdasági válsággal, hogy a legalapvetőbb költségvetés-technikai, közpénzügyi problémái megoldatlanok maradtak. A döntéshozók pedig „utókezeléssel” (T/6401 törvényjavaslat A takarékos állami gazdálkodásról) igyekeznek megoldani olyan problémákat, amelyek már előre láthatóak voltak, azonban nem volt politikai bátorság és elszánás a megoldásukhoz.

Összességében

Elmondhatjuk tehát, hogy van egy erős számvevőszéki-modellünk, ahol az intézmény hivatalos jelentései, javaslatai megfelelően (ám olykor „szerény” mértékben) hasznosulnak. Az ÁSZ hivatali és tudományos (tudományszervező) rendszere a szerényebben hasznosuló javaslatok átviteléért küzd. Mind a FEMI, mind pedig az ÁSZ dolgozói (különösen az elnöke) publikálnak és előadnak. Az ÁSZ és háttérintézménye valóságos közpénzügyi „think tank”-é vált. Azonban a pénzügyi biztonságot szolgáló, a rendszer-szemléletű változásokat igénylő felvetéseinek nagy része így sem talál táptalajra. Ha a döntéshozók mégis igénybe veszik a javaslatokat, azt azért teszik, mert politikai érdekeik úgy kívánják meg. Mindezekből levonható az a következtetés, hogy az ÁSZ által hangoztatott programalapú tervezés és egyéb hatékonysági mechanizmusok nem csupán a költségvetés tervezése során, hanem a mindennapi döntéshozatalnál is kívánatosak.

  • kapcsolódó anyagok
ÁSZ - ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK