28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.
(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.
(4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el.
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
- a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról,
- hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,
- az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről,
- az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről,
- az Országgyűlés feloszlásáról,
- a Kormány programjáról,
- hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről,
- a Magyar Honvédség külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról,
- a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatásáról,
- a közkegyelem gyakorlásáról.
(6) Az ügydöntő országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.
Az Alkotmány meghatározza az országos népszavazás alapvető típusait: jogalap szerint kötelező (kötelezően elrendelendő) és fakultatív (az Országgyűlés mérlegelésétől függő) népszavazást különít el. A kötőerő szerint pedig ügydöntő (az Országgyűlést kötelező) és véleményező (a parlamentre nem kötelező erejű) népszavazást ismer.
A kötelező népszavazás - tipikusan ilyen a kétszázezer választópolgár által kezdeményezett népszavazás - mindig ügydöntő jellegű. Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre nézve kötelező.
A véleménynyilvánító népszavazás eredménye nem kötelező az Országgyűlésre, hanem az állampolgárok közreműködését biztosítja a parlament döntéseinek meghozatalában. A népszavazás elrendeléséről szóló országgyűlési határozatnak tartalmaznia kell, hogy a konkrét népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító típusú. A fakultatív népszavazás kezdeményezése során az Országgyűlés döntésén múlik, hogy ügydöntő, vagy véleménynyilvánító népszavazást rendel-e el.
Az 1997-es alkotmánymódosítás rendelkezett a kezdeményezők alanyi köréről is. A népszavazás választópolgárok általi kezdeményezésének feltételei szigorodtak, százezerről kétszázezerre nőtt a kötelező népszavazás, ötvenezerről százezerre a fakultatív népszavazás kezdeményezéséhez szükséges aláírások száma.
A fakultatív népszavazás elrendelését kérheti továbbá az Országgyűléstől az államfő, a Kormány (vagyis a parlamenti többség) és a képviselők egyharmada (vagyis a parlamenti ellenzék).
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése taxatív módon, tíz tételben sorolja fel azokat a tárgyköröket, amelyekben nem lehet népszavazást tartani. A tiltott tárgyak köre a gyakorlati tapasztalatokra és az Alkotmánybíróság népszavazással kapcsolatos döntéseire figyelemmel jelentősen kibővült, védve ezáltal a parlamentáris demokráciát.
A népszavazás alól kivett tiltott tárgyak köre a parlamentarizmus történeti logikáját követi és figyel az európai parlamenti demokráciákban is ismert megoldásokra. A parlamenti demokráciákban az alkotmányok általában védik a népszavazásokkal szemben a gazdasági alkotmányosságot, a parlamentek költségvetési jogát, a parlamentek hatáskörében lévő személyi, szervezeti döntések körét, valamint a nemzetközi szerződések esetében a pacta sunt servanda elvét.
Az (5) bekezdés a) pontjával kapcsolatosan az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg: az alkotmányi felsorolásból következik, hogy az alkotmányi szabályozás kiemelkedő jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megjelenő törvényhozási tárgykört jelenti. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában, valamint a 32/C. § (1) bekezdésben szereplő költségvetés és annak végrehajtása (zárszámadás) fordulat teljes egészében megegyezik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő kifejezésekkel. A költségvetésről szóló törvény fogalmába semmiképp sem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi-költségvetési vonzata van. A költségvetés végrehajtásáról fordulat pedig semmiképpen nem jelenti valamennyi, a költségvetés érvényesítését szolgáló törvény tartalmát, hanem kifejezetten a zárszámadási törvényre utal.
Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdések közül alig van olyan, amelynek nincs költségvetési kapcsolódása. Önmagában már az országos népszavazás megtartása is költségvetési vonzatú, hiszen az Nsztv. 14. § (2) bekezdése szerint a népszavazást elrendelő határozatában az Országgyűlés dönt a népszavazás költségvetéséről. Önmagában az, hogy a népszavazás eredménye esetlegesen érinti az Országgyűlés mozgásterét, a következő költségvetési törvény megalkotásakor nem teszi tiltottá a népszavazást. [...] Önmagában az, hogy a népszavazásra szánt kérdés távoli, közvetett összefüggésben áll valamely tiltott népszavazási tárgykörrel, nem eredményezi a kérdés tiltott tárgykörűvé válását. [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 394-395.]
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani a hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, ill. az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az Alkotmány e rendelkezése önmagában teljesen egyértelmű és világos, értelmezési bizonytalanságoktól mentes előírást tartalmaz. Az e rendelkezésben foglalt tilalom, a közvetlen hatalomgyakorlást kizárja a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további alakításából. A népszavazás magukról a vállalt kötelezettségekről nem tartható alkotmányosan, teljesen függetlenül attól, hogy a népszavazás eredménye ellentmondana-e, vagy éppen megerősítené-e ezeket a kötelezettségeket. [62/1997. (XII. 5.) AB végzés, ABH 1997, 546.]
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés c) pontjában megfogalmazott rendelkezés tartalmát értelmezte a 25/1999. (VII. 7.) AB határozat.
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az Alkotmányból - a taxatív módon felsorolt tiltott kérdéskörökön kívül - a népszavazásnak más korlátai is levezethetők. A kifejtettek alapján alkotmánymódosítási kérdésekben sem kizárt a népszavazás elrendelése, de az a népszavazásnak csak olyan formája lehet, amely nem ad módot arra, hogy a népszavazás átvegye az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét, s nem zárja ki azt, hogy az Országgyűlés döntsön az Alkotmány megváltoztatásáról. Az ügydöntő (megerősítő) népszavazás elrendelésére csak az Országgyűlés alkotmányozási (alkotmánymódosítási) eljárását követően kerülhet sor. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 263.]
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének d) pontja szerint nem lehet népszavazást tartani az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási, átalakítási, megszüntetési kérdésről. Az Alkotmánynak ez a §-a nem képezheti akadályát minden olyan népszavazási kezdeményezésnek, amelynek eredményeként esetleg egyes állami intézményeken belül szervezeti átalakításra kerülhet sor. E rendelkezés alapján olyan kérdésről nem tartható népszavazás, amely közvetlenül valamely meghatározott állami intézmény szervezetének megalakítására, átalakítására vagy megszüntetésére vonatkozik, amennyiben a szabályozás az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
A 28. § (5) bekezdés e) pontja a 2/1993. (I. 22.) AB határozat elvi megfontolásai alapján került 1997-ben a kizárólagos tárgyak körébe. E határozat rendelkező része kimondta, hogy az Alkotmány 28. § (2) és (3) bekezdései kimerítően meghatározzák az Országgyűlés feloszlásának és feloszlatásának eseteit, így az Országgyűlés népszavazás útján nem kényszeríthető feloszlásának kimondására.
A taxáció f) pontjában megfogalmazott kizáró ok, a kormány programjáról való bizalmi szavazás, klasszikus parlamenti hatáskör, amely a magyar jogrendben a miniszterelnök személyéről szóló döntéssel együtt születik meg. Értelemszerű, hogy itt kizárt a közvetlen demokrácia, ezt erősíti meg az Alkotmány.
A g) és a h) pontokban megfogalmazott kizáró okok az operativitás elvéből következnek; a rendkívüli jogrenddel kapcsolatosan és a Magyar Honvédség fölötti rendelkezési jognál nemcsak a képviseleti demokrácia korlátozódik, hanem kizárt a közvetlen demokrácia mozgástere is.
Az 28/C. § (6) bekezdésének hatályos szövegét az 1997. évi XCVIII. törvény állapította meg. A megoldásban az 1997-es népszavazási kodifikáció azon szándéka jelenik meg, hogy ellenőrizettebbé, nehezebbé kell tenni a kezdeményezéseket, ugyanakkor könnyebb és sikeresebb legyen az eredményes népszavazás.
Az 1997. évi LIX. törvény által megállapított alkotmányszöveg egységesen az eredményesség fogalmában fejezte ki a választói részvételt és a szavazatok számát. A népszavazás tehát akkor is eredményes, ha a választópolgároknak kevesebb, mint a fele megy el ugyan szavazni, de legalább egynegyede a megfogalmazott kérdésre egynemű (igen-nem) érvényes választ ad. E sajátos megoldás átmenetet jelent az abszolút és a relatív többségű rendszer között. A könnyítés viszonylagos, mert a részvételi arány csökkenésével az eredményesség érdekében a szavazók nagyobb hányadának kell támogatnia a kérdésre adott választ. Az 1997. évi XCVIII. törvény az eredményt megállapító alkotmányos szabályt csak az ügydöntő típusú népszavazásra vonatkoztatja. Az alkotmányozó szándéka szerint tehát a véleménynyilvánító típusú népszavazásra ez az eredményt megállapító előírás nem vonatkozik.
